在河北省石家庄市东风西路小学阳光大课间体育活动中，五年级学生进行花球操表演。 单艺伟 摄
提升中小学内部治理效能是推进教育治理体系和治理能力现代化在教育基层落地的重要体现。当前，教育强国建设对基础教育提出了更高的要求。从宏观来看，教育强国建设需要进行全面系统的部署，这就要求教育改革必须具有系统性、整体性和协同性；从微观来看，要想真正把学校办强办优，校长需要树立整体性理念，不断改进学校内部治理方式，提升治理效能。
学校内部治理的碎片化问题有哪些
现实中，中小学校内部组织架构一般由校长办公室、教导处、德育处、总务处、教研室、教研组、年级组等行政机构组成。学校日常管理中，不同的校领导分管其中一个或若干部门。虽然各学校在部门的具体设置和任务分工上略有不同，但这种组织架构通常被视为中小学内部治理的经典模式。然而，这种传统模式经常出现管理的碎片化现象，导致学校内部治理效能低下。
一是职能分割，各自为政。由于各部门有各自的职能分工，加上又归属于不同的副校长分管，久而久之，部门之间容易各自为政，甚至出现权力和利益的“部门化”——涉及利益分配的工作各部门积极协作，没有利益可图的事则互相推诿扯皮。以安全教育工作为例，总务处认为其主要负责物防、技防和安保人员管理，学生安全教育是德育处的事；德育处则认为学校安全的所有事项都应该由总务处来负责。
二是多头管理，权责模糊。学校教育中有些教育工作既需要通过学科课程来开展，又需要通过活动课程来强化。这时，传统的管理模式就带来了多头管理的弊端。以科学教育为例，既有日常的学科教师的课程教学，又有科技辅导员负责的非教学性科技活动。前者由教导处分管，后者一般由德育处分管。实践中，开展科技活动时，有学科教师认为德育处分配的任务应该由班主任来组织，有班主任认为科技活动应由本班科学教师来落实。
三是信息阻隔，沟通不畅。一些学校组织在架构上条块分割，年级组与学科教研组之间经常会产生信息不对称。以作业布置为例，各学科教研组会根据学科教学的需要，通过集体教研来统筹设计作业任务，而各年级组则需要根据国家作业时长的规定来控制作业总量。正是这种“信息孤岛”，容易使各科作业协调困难，增加了学生作业负担。
造成学校治理碎片化的根源是什么
造成一些学校治理碎片化问题的原因主要有两个方面。一方面是路径依赖的惯性。传统的学校组织结构深受科层制影响，强调等级结构和职责的专业分工。这套体系在追求标准化和效率上有其作用。然而，随着中小学教育的不断发展，这种条块分割的模式容易显得力不从心。从某种程度上说，这些传统的学校组织架构难以满足“五育”并举的要求。学校的劳动教育、科学教育、课后服务、作业减负等工作很难与传统的部门分工完全对应。但是，学校分管领导和中层长期习惯于在各自划定的“一亩三分地”内行使权力、承担责任，形成了稳定的行为模式和心理预期。打破部门壁垒意味着权力边界模糊、责任共担，甚至可能触及部门利益，因此，他们往往缺乏主动整合、突破条块分割的内在动力。
另一方面是这些学校校内协同平台和机制的缺失。许多学校在制度设计上存在明显短板，缺乏强有力的、常态化的跨部门协同。协同平台缺失导致部门间信息共享渠道不畅，各部门之间即使有协作意愿，也往往找不到抓手。学校的绩效评价体系容易忽略跨部门协作，导致各部门过度关注自身职责范围内的、绩效可明确量化的工作，而忽视那些需要多部门协同才能完成的、绩效分配不清晰的工作。当一项新的教育工作任务无法归口传统职能分工的部门时，只能靠校长来扮演跨越边界的角色。如果校长不主动承担这一角色，则一般不会有其他人来承担。没有平台的保障和制度的激励，协同就容易停留在口号层面。
加强部门协同重视学校整体功能的发挥
整体性治理是继新公共管理后的新兴管理学理论，是21世纪国际公共管理改革的热门实践和管理学研究的前沿领域。该理论针对治理的碎片化、忽视部门之间协同等问题而提出，注重各个部门、层次、主体间的协同整合，重视整体功能的发挥。
事实上，学生发展是整体的，学校“五育”融合、跨学科教学、项目式学习等的推进都需要整体性治理。学校管理是整体的，课后服务、午餐管理、科学教育、劳动教育等都需要跨部门合作。整体性治理的效果也是可见的：学生体育锻炼时间增加了，学校体育活动开展好了，学生的心理健康问题就会减少；教学研究有实质性推进，教师教学负担和学生作业负担就会减轻；主题班会认真开展，使家长看得见学生在学校的成长与发展，家长对学校的信任也就慢慢增加，家校间的矛盾和冲突也就自然减少了。这要求校长及学校管理层摒弃孤立、割裂的管理思维，转而确立并践行整体性治理理念，将学校视为一个有机整体，以系统性思维和协同共治的方式优化内部治理结构，实现育人效能的整体提升。
第一，以师生发展为中心进行组织重构。整体性治理强调以公众需要为基础，学校整体性治理要服务于学生全面发展的需要和教师专业发展的需要。为此，学校组织可以此为中心进行部门整合与优化，如：将与学生发展相关的招生毕业、德育、少先队、家校合作等工作集中起来，成立学生发展中心；把与教师发展相关的人事工作、班主任队伍建设、工会等集中起来，成立教师服务中心；把教学和教研工作整合起来，成立教学与研究中心；把学校其他所有资源保障部门整合起来，成立资源保障中心。通过这些“大部式”的中心来提供一站式服务，解决师生遇到的实际问题。
第二，搭建跨部门协同的平台。整体性治理要将信息系统支撑视为关键技术基础，推广数字化，强调信息与资源共享。一方面，学校要打造高效信息共享平台。建立高度集成、智能化的数字校园，确保学生发展、教师发展、安全保障等信息顺畅流通，消除“信息孤岛”，为协同决策提供支撑。另一方面，要建立校级协调机制。对于需要跨中心协作的临时专项任务或突发问题，校长要保留例外原则，通过校长办公会，组成扁平化的临时工作组，明确主责与协办职责，实现直接沟通、快速响应与协同解决。
第三，重塑面向整体性的评价导向和激励机制。只有让评价指挥棒真正指向协同与整体效能，才能为整体性治理提供持续动力。要将跨部门协作贡献和整体育人效果置于绩效评价的核心。学校考核制度需大幅增加协作参与度、贡献度的权重，强化对学生综合素质提升、复杂育人问题解决成效的评估。对于需要多部门共同承担的育人任务，可探索实施基于协作成果的评价或团队评价，将协作效果作为整体进行考核，形成“一荣俱荣”的共同体意识，培育相互信任和合作的文化。
（作者系安徽师范大学教育科学学院副教授、安徽师范大学附属小学校长。本文系2022年度国家社会科学基金教育学一般项目“市域内县中与城区普通高中协调发展的统筹治理模式研究”［BFA220181］成果）
徐赟
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